為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、防風(fēng)險(xiǎn)，地方政府加快發(fā)行債券籌資，將資金投向重大項(xiàng)目建設(shè)、償還隱性債務(wù)、支持樓市穩(wěn)定和消化拖欠企業(yè)賬款等。

根據(jù)財(cái)政部、中國債券信息網(wǎng)等數(shù)據(jù)，2025年前4個(gè)月，全國發(fā)行地方政府債券合計(jì)約35354億元，同比增長(zhǎng)約84%。無論是發(fā)債規(guī)模還是增速均創(chuàng)近年同期新高。

為何今年以來地方政府發(fā)債規(guī)模急劇增長(zhǎng)？這筆巨額資金花哪兒了？影響幾何？近期召開的中共中央政治局會(huì)議要求，加快地方政府專項(xiàng)債券、超長(zhǎng)期特別國債等發(fā)行使用。未來專項(xiàng)債發(fā)行將有何變化？是否會(huì)增加額度？

地方發(fā)債快增

在地方財(cái)政收支矛盾較大的背景下，地方政府投資建設(shè)重大項(xiàng)目等愈加依賴舉債，而舉債的合法途徑基本就是發(fā)行地方政府債券。

地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等建設(shè)，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務(wù)等，即“借新還舊”。

根據(jù)前述公開數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月全國發(fā)行的約3.5萬億元地方政府債券中，新增債券約1.5萬億元，同比增長(zhǎng)約54%；再融資債券發(fā)行約2萬億元，同比增長(zhǎng)約116%。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，今年以來無論是新增債券還是再融資債券與去年相比發(fā)行規(guī)模都有大幅增長(zhǎng)，這跟宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相關(guān)。目前國內(nèi)有效需求不足等問題依然存在，外部形勢(shì)更加復(fù)雜，地方需要加快發(fā)債籌資對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，也有利于推動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)“開門紅”。

從數(shù)據(jù)上來看，今年以來再融資債券發(fā)行規(guī)模翻倍。而這與地方政府加快發(fā)行2萬億元再融資專項(xiàng)債券來置換存量隱性債務(wù)直接相關(guān)。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月再融資債券中用于償還債務(wù)的專項(xiàng)債券約1.6萬億元。這也意味著今年2萬億元置換隱性債務(wù)的額度大頭已經(jīng)完成發(fā)行。

財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，今年以來再融資債券加速發(fā)行，正是地方落實(shí)去年一攬子化債政策，借此來壓降存量隱性債務(wù)融資成本。另外這還跟2019年之后發(fā)行的部分政府債券陸續(xù)從今年開始償還部分本金有關(guān)，在當(dāng)前地方財(cái)政壓力較大背景下，這也會(huì)使得再融資債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安近期公開表示，從2024年發(fā)行的（2萬億元）置換（隱性債務(wù)）債券看，利率水平下降平均超過2.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)5年利息支出減少2000億元以上。推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化，既提高了地方債務(wù)透明度，又有利于加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)一管理，還能夠加快推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。更重要的是，給地方騰出更多資金資源和政策空間，可以撬動(dòng)解開地方債鏈條，推動(dòng)破解“三角債”“連環(huán)債”以及其他涉訴涉眾債務(wù)等，改善了發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)了發(fā)展動(dòng)能。

今年以來新增債券發(fā)行規(guī)模也出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，當(dāng)然這也跟去年發(fā)債進(jìn)度較慢有關(guān)。與2022年和2023年前4個(gè)月新增債券發(fā)行規(guī)模相比，今年新增債券發(fā)行規(guī)模實(shí)際有所下滑。

胡恒松認(rèn)為，今年以來新增債券發(fā)行規(guī)模大幅增長(zhǎng)，主要是地方政府借此擴(kuò)大有效投資，發(fā)揮基建對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的托底作用。另外國務(wù)院去年底優(yōu)化了地方政府專項(xiàng)債管理機(jī)制，且去年第四季度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券重啟發(fā)行，地方政府對(duì)于專項(xiàng)債券的依賴度進(jìn)一步增強(qiáng)，都是地方新增債券發(fā)行規(guī)模大幅增長(zhǎng)的原因。

“盡管與2022年和2023年相比，新增債券發(fā)行規(guī)模有所下滑，但這跟再融資債券發(fā)行規(guī)模大增也有關(guān)，整體看地方政府債券發(fā)行總量遠(yuǎn)高于往年。地方政府債券發(fā)行需要考慮資本市場(chǎng)供需關(guān)系，避免發(fā)行量過高后推動(dòng)利率上升，提高發(fā)債成本。”溫來成說。

目前地方政府新增債券以新增專項(xiàng)債為主。根據(jù)前述公開數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月約1.5萬億元新增債券中，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約1.2萬億元，這占全年新增專項(xiàng)債額度（4.4萬億元）比重約27%。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月上述1.2萬億元新增專項(xiàng)債資金，約31%投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；約20%投向鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施；約9%投向棚戶區(qū)改造；約6%投向醫(yī)療衛(wèi)生；約6%投向土地儲(chǔ)備等領(lǐng)域。

多位專家告訴第一財(cái)經(jīng)，今年以來積極財(cái)政政策發(fā)力，政府加大舉債推動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開工建設(shè)，使得一季度基建投資保持較高增速，對(duì)沖了房地產(chǎn)投資下滑影響，穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。在當(dāng)前關(guān)稅戰(zhàn)背景下，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在合理區(qū)間，財(cái)政前置發(fā)力下，基建投資仍然是經(jīng)濟(jì)的主要承托項(xiàng)，預(yù)計(jì)今年基建投資仍將保持較快增長(zhǎng)。

市場(chǎng)機(jī)構(gòu)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)測(cè)算，今年一季度廣義基礎(chǔ)設(shè)施投資（包含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長(zhǎng)11.5%。

專項(xiàng)債發(fā)行將提速

隨著前期2萬億元化債額度發(fā)行近尾聲，在中央部署下，以及應(yīng)對(duì)關(guān)稅戰(zhàn)沖擊財(cái)政政策靠前發(fā)力，專家普遍認(rèn)為后續(xù)新增專項(xiàng)債發(fā)行將提速。

比如，湖南省人民政府辦公廳發(fā)文要求，湖南省財(cái)政廳統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，原則上6月底前完成全年專項(xiàng)債券發(fā)行工作。

胡恒松表示，近年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更趨復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)和不確定性更多。在此背景下，專項(xiàng)債券作為積極財(cái)政政策的重要工具，將在穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展中發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用。未來，將聚焦“兩重”“兩新”等重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)加大專項(xiàng)債資金支持力度。從全國范圍來看，重大項(xiàng)目投資規(guī)模將呈持續(xù)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，專項(xiàng)債券也將進(jìn)一步向重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，通過精準(zhǔn)高效的資金配置，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，兜牢社會(huì)穩(wěn)定底線。

今年地方政府債券發(fā)行總體提速，也為下半年增量政策出臺(tái)預(yù)留空間。

溫來成認(rèn)為，未來根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化，可以考慮增發(fā)部分政府債券，來穩(wěn)就業(yè)、保民生，對(duì)沖外部風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到地方政府債務(wù)壓力較大，可以優(yōu)先考慮增發(fā)部分國債或特別國債來補(bǔ)充財(cái)政資金。

胡恒松表示，從中央系列會(huì)議部署來看，增量財(cái)政政策一直在中央的規(guī)劃之中。但政策實(shí)施形式可能多元，或通過增發(fā)專項(xiàng)債券拉動(dòng)投資，或運(yùn)用增量貨幣政策精準(zhǔn)調(diào)控，甚至涉及城投公司的債務(wù)優(yōu)化與政策支持等。

他表示，增量政策的具體落地節(jié)奏與方式，將緊密圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整，可能分階段、分步驟釋放。其中，適度擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，很有可能成為財(cái)政發(fā)力的關(guān)鍵路徑。通過優(yōu)化債券結(jié)構(gòu)、提升資金使用效率，既能緩解地方資金壓力，又能為基建、民生等領(lǐng)域注入動(dòng)能，與其他政策協(xié)同，共同服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

從近些年財(cái)政增量政策中看，中國在下半年尤其是四季度推出過增發(fā)普通國債、動(dòng)用地方政府債券存量額度（尤其是專項(xiàng)債結(jié)存額度）等方式來補(bǔ)充財(cái)政資金，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定。